El régimen urbanístico del suelo de la Ley de Suelo de 1956

El régimen urbanístico del suelo de la Ley de Suelo de 1956

Ley de suelo de 1956Siguiendo con el homenaje que este año haremos desde la Revista de Urbanismo a la Ley que sienta las bases del Derecho Urbanístico de España y que sigue en buena medida vigente de forma indirecta, una de las más importantes aportaciones de la Ley de Suelo de 1956 es establecer el actual régimen urbanístico del suelo, que pasa de ser potencialmente ilimitado conforme al Código Civil y como venía siendo desde el Derecho Romano, a ser limitado por lo previsto en el planeamiento urbanístico y la legislación urbanística.

Este régimen jurídico se ha denominado doctrinalmente la “propiedad estatutaria” y actualmente se regula en el artículo 33 de nuestra Constitución que además de reconocer la propiedad privada, reconoce que la función social delimitará su contenido. Además, en la misma línea de protección de la propiedad de forma compatible con su posible función social que reconocía el artículo 32 del Fuero de los Españoles y la vigente Ley de Expropiación Forzosa de 1954, nuestra Constitución también establece, con texto muy similar, que nadie podrá ser privado de sus bienes y derechos sino por causa justificada de utilidad pública mediante la correspondiente indemnización y de conformidad con lo dispuesto por las leyes.

El motivo de esta delimitación de la propiedad por la Ley de 1956 se debió a la enorme potencialidad del mercado inmobiliario durante los años cincuenta y que tuvo su importante reflejo en los años sesenta, dado que ya en el año de la aprobación de la Ley, España crecía a más del 5% del producto interior bruto y por tanto era más que previsible un enorme desarrollo de la construcción que debía ser legalmente limitado y ordenado.

El régimen urbanístico del suelo lo regula la Ley de Suelo de 1956 en sus artículos 61 a 71, del que habría que destacar el primero de ellos y es el que propiamente establece el régimen de propiedad estatutaria: “Las facultades de propiedad se ejercerán dentro de los límites y con el cumplimiento de los deberes establecidos en esta Ley o, en virtud de la misma, por los Planes de ordenación, con arreglo a la calificación urbanística de los predios”. Se trata realmente de un artículo a “enmarcar” y que ha originado una extensa literatura en la doctrina del Derecho Urbanístico en los últimos sesenta años al ser el final del derecho edificatorio ilimitado que establecía artículo 348 de Código Civil “La propiedad es el derecho de gozar y disponer de una cosa, sin más limitaciones que las establecidas en las leyes”, teniendo en cuenta que prácticamente salvo leyes puntuales para los ensanches y reforma interior de las poblaciones, no existían límites a la edificación.

El artículo 72 también supone un hito histórico del urbanismo español al ser el primero que establece las tres clases de suelo vigentes y que por entonces denominaba: suelo urbano, de reserva urbana y rústico. Sin embargo, es el suelo de reserva urbana, actualmente denominado suelo urbanizable, uno de los aspectos que más necesita revisar nuestro modelo urbanístico y que más nos distancia del de los países de nuestro entorno occidental. Este aspecto lo trataré en el futuro en un artículo independiente.

Respecto a la definición de las tres clases de suelo que se regula en los artículos 73 a 75, salvo algunos detalles en el suelo urbano, prácticamente es la misma que mantienen todas las leyes urbanísticas de España, es decir, se define de forma detallada el suelo urbano, se hace una previsión superficial de suelo urbanizable para el crecimiento de la ciudad, y el resto, se considera suelo no urbanizable. No obstante hubo un intento de cambiar este modelo de clasificación del suelo en el año 1996 mediante un Decreto-Ley así como en la Ley de Suelo de 1998 que fue tremendamente criticado por los más diversos sectores, especialmente los más conservadores en el ámbito inmobiliario y menos abiertos a su desarrollo, que abogaron por volver al régimen de la Ley de suelo de 1956 recogido en la de 1990. Este modelo pretendió establecer la supletoriedad del suelo urbanizable, de forma que aquel suelo que de forma reglada no tuviese que ser clasificado como suelo urbano o no urbanizable, pudiese clasificarse como suelo urbanizable para permitir con un incremento importante de esta clase de suelo, una reducción de su precio y por tanto de la vivienda, facilitando el acceso a la misma conforme a lo previsto en el artículo 47 de nuestra Constitución. Este modelo prácticamente no entró en vigor porque requería de la adaptación por las leyes urbanísticas autonómicas y por los planes urbanísticos. Casi ninguna Ley lo adoptó y muy pocos planes llegaron a aplicarlo, por lo que a penas tuvo repercusión a pesar de que, sorprendentemente, se ha pretendido culpar a esta legislación estatal de todos los males de la crisis económica derivada del desarrollo inmobiliario de los años 1997 a 2007, a pesar de que desde la sentencia del Tribunal Constitucional de 1997 y el rosario de leyes urbanísticas autonómicas que se aprobaron en muy pocos años, el urbanismo que se ha aplicado en España en dicha época ha tenido en su mayor medida un origen autonómico.

Respecto a los detalles que marcan la diferencia en la definición del suelo urbano respecto a las normas urbanísticas actuales, habría que destacar el concepto de la Ley de 1956 de “casco urbano”, que sorprendentemente, es como actualmente de forma abrumadoramente mayoritaria definen los españoles el suelo urbano. El “casco urbano”, como uno de los supuestos de suelo urbano, lo define el artículo 14 de la LS56 como “los sectores urbanizados a medida que la construcción ocupe dos terceras partes de la edificable en cada polígono”

La clasificación del suelo urbano de la Ley de Suelo de 1956 se caracteriza en buena medida por “la fuerza normativa de lo fáctico”, tal y como lo define el Tribunal Supremo, lo que son suelo urbanizados, que irá flexibilizando sus requisitos a lo largo de los años y ampliando el concepto de suelo urbano a la malla urbana. También es de destacar la definición de solar, es decir, la porción de suelo edificable, que las leyes urbanísticas autonómicas han ido complicando y empeorando (art.63.3): “A los efectos de esta Ley, tendrán la calificación de solares las superficies de suelo urbano aptas para la edificación y urbanizadas con arreglo a las normas mínimas establecidas en cada caso por el Plan, y si éste no las concretare, se precisará que la vía a la que la parcela de frente tenga pavimentada la calzada, encintado de aceras y disponga de los servicios de suministro de agua, desagües y alumbrado público”.

Finalmente, otro hito histórico que posteriormente cambiaría por el crecimiento económico en la Ley de Suelo de 1975 será el derecho edificatorio inherente a la propiedad con carácter general, de un metro cúbico por cada cinco metros de superficie de terreno en suelo rústico. Este derecho igualmente provocaría una extensa literatura doctrinal que llegaría a la conclusión de que el derecho a edificar es inherente al de propiedad, algo que tuvo necesariamente que cambiar y que cada vez está mas restringido en el suelo no urbanizable debido al grave peligro de daño al paisaje agrario, especialmente en zonas rurales cercanas a la costa de importante progreso económico como es la mayor parte de la costa de Andalucía.

Como cierre del régimen jurídico del suelo, otros dos aspectos que se mantienen invariables en la Ley de Suelo vigente de 2007 (texto refundido de 2015) y es, por una parte, que la ordenación urbanística no confería derechos de indemnización, estableciendo una excepción que es la reducción del volumen mínimo edificable (actualmente hay otras excepciones). Y por otro lado, el principio de subrogación real del artículo 71 de la LS56 actualmente regulado en el artículo 27 LS15, en virtud del cual, el comprador de una finca queda subrogado en los compromisos del anterior propietario respecto a la urbanización y edificación.

En definitiva, con matices, en algunos casos para mejorar y en casos como la definición de solar para empeorarlo y complicarlo, el régimen urbanístico del suelo de la Ley de Suelo de 1956, se mantiene actualmente vigente en España, si bien, como ya he expresado, existen aspectos de este modelo urbanístico de 60 años que debería ser revisado, como es el caso del suelo urbanizable, siguiendo la línea de la Ley de Suelo nacional de 2007, que sólo se refiere a situaciones básicas del suelo.

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Alejandro Javier Criado Sánchez

Abogado especializado en Derecho Urbanístico

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